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    EOD項目申報要點及投融資模式簡析

    2023-12-17

    21:34:59

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      EOD模式作為一種創新性的項目組織實施方式,是踐行“兩山”理念,加強生態環保投融資,推進生態產品價值實現,支撐深入打好污染防治攻堅戰和生態文明建設的重要探索。本文通過相關政策、申報流程、應用領域、項目落地方式、相關案例等方面對EOD模式進行簡要探討,為該模式的相關研究及實施提供參考。

      1 定義

      EOD模式是以生態保護和環境治理為基礎,以特色產業運營為支持,以區域綜合開發為載體,采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式,推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合,統籌推進,一體化實施,將生態環境治理帶來的經濟價值內部化,是一種創新性的項目組織實施方式。

      具體來看,包含三個核心要點:

      一是“融合”:肥瘦搭配,推進公益性生態環境治理與關聯產業開發項目有效融合。

      二是“一體”:一個市場主體統籌實施,將生態環境治理作為整體項目一體化推進,建設運維一體化實施。

      三是“反哺”:在項目邊界范圍內力爭實現項目整體收益與成本平衡,減少政府資金投入。

      EOD模式運行機制圖

      2 實施EOD模式必要性和意義

      實施EOD模式是踐行“兩山”理念,加強生態環保投融資,推進生態產品價值實現,支撐深入打好污染防治攻堅戰和生態文明建設的重要探索。

      1、EOD模式是實現發展和保護融合共生的重要方式。通過項目組織實施方式創新,以生態環境治理提升產業開發價值,以產業收益反哺生態環境治理,實現發展和生態保護融合共生。

      2、EOD模式是生態產品價值實現的有效路徑。通過改善生態環境質量,提升產品品質,推動生態優勢轉化為產業優勢,實現產業增值溢價,拓展生態產品價值實現方式。

      3、EOD模式是加強生態環保投融資的關鍵舉措。推動生態環境治理由公益性項目轉變為具有開發價值的經營性項目,為社會資本和金融機構參與生態環境治理創造條件,實現多元參與生態環境治理。

      3 EOD模式的優勢

      1、國家開發銀行等按照獨立審貸、精準施策、市場化運作和風險可控原則,選擇符合信貸條件的試點項目,在資源配置上予以傾斜(非絕對)。

      2、根據項目所屬行業,市場化主體資信評級、還款資金來源、信用結構等因素,給予優惠利率、延長貸款期限等信貸支持。

      3、優先開展盡職調查、優先進行審查審批、優先安排貸款投放等。

      4、EOD理念引領下,項目可通過PPP、ABO、投資人+等多種模式實施。

      4 EOD模式相關政策文件

      2016年11月,《國務院關于印發“十三五”生態環境保護規劃的通知》(國發〔2016〕65號):探索環境治理項目與經營開發項目組合開發模式意義。

      2018年6月,《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》:創新環境治理模式。

      2018年8月,《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革,推動經濟高質量發展的指導意見》(環規財〔2018〕86號):探索開展生態環境導向的城市開發(EOD)模式。

      2019年1月,《生態環境部全國工商聯關于支持服務民營企業綠色發展的意見》(環綜合〔2019〕6號):探索生態環境導向的城市開發(EOD)模式。

      2020年3月,中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》:創新環境治理模式,對工業污染地塊,鼓勵采用“環境修復+開發建設”模式。

      2020年5月,《關于營造更好發展環境支持民營節能環保企業健康發展的實施意見》(發改環資〔2020〕790號):推進商業模式創新,積極支持民營企業開展環境綜合治理托管服務,參與生態環境導向開發模式創新。

      2020年9月,《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》(環辦科財函〔2020〕489號):向各地征集生態環境導向的開發模式備選項目;《關于擴大戰略性新興產業投資培育壯大新增長點增長極的指導意見》(發改高技〔2020〕1409號):探索開展生態環境導向的開發(EOD)模式等環境治理模式創新。

      2021年4月,《關于同意開展生態環境導向的開發(EOD)模式試點的通知》(環辦科財函〔2021〕J201號):確定36個項目開展EOD模式試點;中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》:拓展生態產品價值實現模式,鼓勵將生態環境保護修復與生態產品經營開發權益掛鉤。

      2021年9月,中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》:探索多樣化補償方式,推進生態環境導向的開發模式項目試點。

      2021年10月,《關于推薦第二批生態環境導向的開發模式試點項目的通知》(環辦科財函〔2021〕468號):向各地征集第二批生態環境導向的開發模式備選項目;《國務院辦公廳印發關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》(國辦發〔2021〕40號):提出社會資本可采取“生態保護修復+產業導入”方式,利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發展適宜產業。

      2021年10月,財政部關于印發《重點生態修復治理資金管理辦法》(財資環〔2021〕100號):對山水林田湖草沙冰一體化保護和修復、歷史遺留廢棄工礦土地整治等生態保護修復工作給予中央預算內資金獎補。

      2022年4月,生態環境部辦公廳印發《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》(環辦科財〔2022〕6號):要求推進適宜金融支持的重大生態環保項目謀劃,建設生態環保金融支持項目儲備庫,并明確將生態環境導向的開發(EOD)模式項目列為支持對象。

      2022年5月,中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》:提出有序發展重點生態功能區縣城。

      5 EOD模式試點申報要求

      1、試點申報主體和實施主體為市級及以下人民政府(不含鄉鎮級)或園區管委會,鼓勵政府或園區管委會與試點依托項目承擔聯合申報與實施。地市級及以上政府作為申報主體和實施主體的EOD項目,原則上投資總額不高于50億元;區縣級政府作為申報和實施主體的項目,原則上投資總額不高于30億元。

      2、生態環境治理與關聯產業一體化實施,依托項目承擔單位僅為一個市場主體。強化公益性較強,收益性較差的生態環境治理項目與收益性較好的關聯產業一體化實施,以系統解決區域突出生態保護修復和環境治理問題為基礎,試點依托項目之間相互關聯,有效融合,且須在項目層面實現關聯產業收益補貼生態環境治理投入。

      3、依托項目均須完成項目可研批復或備案等立項工作,并提交立項證明材料。采用政府和社會資本合作模式的項目需納入財政部或國家發展改革委PPP項目庫。依托項目已完工的,側重于EOD模式的經驗總結。

      4、EOD項目中生態環境治理內容需符合入庫范圍要求,重點支持基礎設施好、投資規模適中、反哺特征明顯、環境效益顯著的試點項目。產業開發要符合國家和地方產業政策、空間管控等各項要求,項目實施中嚴格落實招投標、政府采購、投融資、土地、資源開發、政府債務風險管控、資產處置等各項法規政策要求,依法依規推進項目規范實施。不以任何形式增加地方政府隱性債務。

      5、項目邊界清晰,生態環境治理與產業開發之間密切關聯、充分融合,避免無關項目捆綁,組合實施的單體子項目數量不超過5個。

      6、EOD試點項目申報的負面清單

      (1)試點申報與實施主體非政府或園區管委會。

      (2)依托項目承擔單位為多個市場主體,未實現生態環境治理與關聯產業一體化實施。

      (3)依托項目未完成可研批復、備案等立項工作,PPP項目未納入財政部或國家發展和改革PPP項目庫。

      (4)依托項目僅為生態環境治理項目或產業開發項目,或單一資源綜合利用項目。

      (5)依托項目中生態環境治理的責任主體為企業。

      (6)未實現關聯產業收益反哺生態環境治理投入,未減少政府資金投入。

      (7)成本收益測算超出依托項目范圍,泛化項目收益,將稅收和土地出讓金等政府財政納入項目收益。

      (8)除規范的PPP項目外,運營期間涉及政府付費。

      6 EOD項目申報前期準備和申報流程

      1、項目包裝和謀劃:按照文件“確保生態環境治理與產業開發項目有效融合、收益反哺、一體化實施”的要求,首先要科學確立環境治理內容,其次是合理謀劃關聯產業項目。

      2、申報資料準備:項目可行性研究報告、EOD項目入庫實施方案。

      3、相關審批手續準備:確定實施主體,完成項目備案申請及立項手續等。

      4、申報流程:實施主體將擬入庫EOD項目實施方案及可研報告、立項手續、承諾函等報至縣級及以上生態環境部門,由其通過該系統線上申報至省級生態環境部門→省級生態環境部門經組織專家論證評估,并出具項目論證評估意見后,由線上提交生態環境部→生態環境部組織專家論證同意后準予進入“生態環保金融支持項目儲備庫”。

      7 EOD適宜的項目應用領域

      2022年4月11日,《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》(環辦科財〔2022〕6號),入庫項目應屬于以下領域:

      1、大氣污染防治。包括北方地區冬季清潔取暖、揮發性有機物綜合治理、工業企業深度治理、工業企業燃煤設施清潔能源替代、重點行業超低排放改造、重點行業清潔生產改造、鍋爐綜合治理、涉氣產業園區和集群大氣環境綜合整治、高排放機動車淘汰換新、船及非道路移動源排放治理、典型行業惡臭治理、重污染天氣應對能力建設等。

      2、水生態環境保護。包括黑臭水體治理、污水處理設施與配套管網建設改造、污水處理廠污泥處理處置、污水再生及資源化利用、工礦企業和醫療機構水污染治理、工業園區水污染治理、船舶港口水污染治理、水體內源污染治理、流域水生態保護修復、流域水環境綜合治理、河湖生態流量保障、重點湖庫富營養化控制、河湖生態緩沖帶修復、天然(人工)濕地生態系統保護與建設、水源涵養區保護、飲用水水源地保護、入河排污口整治及規范化建設等。

      3、重點海域綜合治理。以渤海、長江口-杭州灣、珠江口鄰近海域為重點,包括海水養殖環境整治、入海排污口及直排海污染源整治、船舶港口污染防治、親海岸灘環境整治、海洋生態系統保護修復、美麗海灣示范建設等。

      4、土壤污染防治。包括建設用地土壤污染風險管控、建設用地土壤污染修復、農用地工礦污染源整治、工礦企業重金屬治理、歷史遺留重金屬污染區域治理、化學品生產企業及工業集聚區地下水污染風險管控、礦山開采區及尾礦庫地下水污染綜合治理、危險廢物處置場及垃圾填埋場地下水污染防治、依賴地下水的生態系統保護、地下水型飲用水水源地保護、重點污染源防滲改造、廢棄井封井回填等。

      5、農業農村污染治理。包括農村污水處理和資源化利用、農村垃圾治理、農村黑臭水體整治、廢棄農膜回收利用、秸稈綜合利用、畜禽與水產養殖污染治理和糞污資源化利用、種植業面源污染治理、農村生態環境綜合整治等。

      6、固廢處理處置及資源綜合利用。以“無廢城市”建設項目為重點,包括城鄉生活垃圾收集與處理處置、餐廚垃圾收集與資源化利用、危險廢物及醫療廢物收集與處理處置、礦產資源(含尾礦)綜合利用、廢舊資源再生利用、農業固體廢物資源化利用、工業固體廢物環境風險管控、工業固體廢物無害化處理處置及綜合利用、建筑垃圾和道路瀝青資源化利用、包裝廢棄物回收處理等。

      7、生態保護修復。重要生態系統保護和修復、山水林田湖草沙冰一體化保護和修復、礦區生態保護修復、采煤沉陷區綜合治理、生物多樣性保護及荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理等。

      8、其他環境治理。生態環境風險防控、放射性污染防治、噪聲與振動污染控制、生態環境監測與信息能力建設等。

      8 EOD項目的三大落地方式

      1、PPP

      在政府財政支出額度較大,但支出額度未超過財政部規定的上限,且項目實施不緊迫的區域,EOD模式可采用PPP方式實施項目。

      2、ABO

      在政府財政支出額度較大,但支出額度未超過財政部規定的上限、但項目實施緊迫的區域,EOD模式可采用ABO方式實施項目。ABO模式,一般指授權(Authorize)—建設(Build)—運營(Operate)模式,由政府授權單位履行業主職責,依約提供所需公共產品及服務,政府履行規則制定、績效考核等職責,同時支付授權運營費用。

      3、流域治理+片區開發

      在政府財政支出額度超過財政部規定的上限、項目實施緊迫,但土地市場較為活躍的區域,EOD模式可采用“流域治理+片區開發”方式實施項目。

      9 EOD融資籌措方式

      EOD項目涉及生態修復、環境景觀打造等公共領域的工程,投資額較大,對項目實施主體的資金籌措能力提出了更高的要求??紤]到EOD項目的公共產品屬性及部分生態產品的經濟屬性,財政補貼支持及綠色金融的支持是當前EOD項目的重要資金來源。由于EOD模式的特殊各地也在探索政府債券、政府投資基金、政府與社會資本合作(PPP)、組建投資運營公司、開發性金融、環保貸等多元化投融資籌措路徑。

      1、政府債券模式。是最容易實施,且落地性最強的投融資模式。其核心優勢在于:一是項目收入可以作為專項債券的還款來源;二是成本低和期限長,這是政府債券最核心的優勢;三是籌集資金成功率高;當然,政府債券也存在著一定的不足,即發行金額有限,受本省整體債務水平調控影響,通常情況下,難以覆蓋某地區生態環境項目(或是其他項目)的總投資額。

      2、政府投資基金與投資運用公司模式。將兩種模式一并論述,是由于無論是設立基金的模式還是直接股權出資成立公司的模式,本質相同,上述兩種模式都是針對投資主體的合作形式和項目資本金的充實而言的。

      實踐中,兩種模式下都將可能出現兩種情形:一是當社會資本方不參與的情況下,所在地政府及本地國有控股企業自行出資設立基金或者直接組建公司;二是社會資本方參與的情況下,共同進行投資。

      兩種情況從投資理論上并沒有區別,但是,在實踐中,若有社會資本方參與,則投資回報機制必須健全,即要明確滿足投資人的投資收益;如果僅有本地政府和本地國有企業參與,則通常作長遠考慮,并且可以以超出本項目的綜合收益作為投資收益不足的補充。

      3、開發性金融、環保貸款。開發性金融與環保貸通常將以創新型貸款的形式得以應用。但是,無論哪種創新型貸款模式,仍然要遵循貸款的風控審批原則。

      (1)資本金角度。仍要項目具有相應的資本金,因此,創新型貸款模式實際上在很大程度上是和前述的政府投資基金與投資運營公司模式共同合作使用的。

      (2)貸款收益測算角度。項目貸款的收益應能夠覆蓋本息。此時需要分兩種情況考慮,一是貸款主體為本地國有企業時,項目收益通??梢猿霰卷椖慷紤]企業的綜合收益;二是若貸款主體為本地國有企業與社會投資人的合資公司,則貸款時的收益測算通常僅考慮本項目收益(除非是各方成立的合資公司還有其他項目,否則將不可能合并在一起進行測算)。

      (3)擔保措施角度。一是貸款主體為本地國有企業,則本地國有企業自行擔保;二是貸款主體為本地國有企業與大型社會資本(通常為央企、上市公司)組建的合資公司,此時社會資本方將可能存在一定的不提供擔保的風險;三是貸款主體為本地國有企業和一般類型的社會資本,社會資本方的擔保能力可能得不到貸款銀行的認可。

      10 EOD項目回報資金來源及路徑

      在EOD的總體框架下,各地對于資金來源的探索始終未曾停歇,環保+產業開發、環保+城市運營、環保+生態旅游、環保+鄉村振興等不同的組合交易框架均有所體現,就回報的整體邏輯,主要有以下幾個方面:

      1、土地溢價。通過EOD項目的實施,提升周邊土地價值,增加土地出讓收益。

      2、產業反哺分成收益。最直接、最合規的回報就是找到項目自身的價值,例如林權、水權、碳權、綠證的價值開發,針對光伏發電、風力發電、抽水蓄能電站等有顯著碳減排效益的行業,可開發綠色金融專屬產品,延伸太陽能建筑一體化、農光互補、漁光互補、其他分布式能源多能互補等,提高綜合收益。

      3、資源補償及對價。目前較為明確的資源渠道主要為建材資源(砂石料等)及礦場資源。

      4、經營性收入(供排水、物業等)及其他收入(如文旅、康養收入等)。

      5、政府購買服務。

      6、股權轉讓所得。

      11 相關注意事項及建議

      1、減少政府資金投入,力爭實現政府資金“零投入”,也即“資金平衡”。

      2、可能的創新點(政策突破點):項目招投標方式、政府采購方式、投融資方式、土地一二級聯動或補償、資源開發及補償方式、空間管控及調整、資產處置方式等有關法規政策。

      3、在謀劃EOD項目平衡資金來源時,可以考慮以下幾個方面:

      一是定向支持農業農村可生態保護的土地出讓收益;

      二是本地政府根據項目區域財政收入增長情況給予授權實施企業專項支持;

      三是國家關于生態環保項目的專項補貼資金;

      四是本地政府設立生態環?;鹩糜谥С諩OD項目;

      五是考慮土地指標、碳排放指標等交易收入;

      六是項目自身的經營性收益。

      但是在實際操作中需要結合項目個性特點和區域資源稟賦,合理設計平衡資金來源。

      12 EOD項目案例分享

      12.1薊運河(薊州段)全域水系治理、生態修復、環境提升及產業綜合開發EOD項目

      該項目的創新性在于在國內首次將EOD模式應用到整個流域生態環境治理中,積極踐行“生態優先、綠色發展”的理念,是“綠水青山就是金山銀山”理論對生態價值轉化路徑的探索。

      項目工期為20年,中標額約為65億元。已順利確定社會資本方,進入項目執行階段。

      生態需求:全面改善薊運河(薊州段)全流域的生態環境,提升環境承載能力。

      項目內容:主要包含水資源配置、蓄滯洪區綜合整治、水污染防治、河庫水系統綜合整治和生態修復、山區水土流失保護、流域智慧化管理等七大工程,導入中國疏浚博物館、國際會議中心、培訓中心、國匠城、大型文旅及康養基地等產業綜合開發項目。

      融資方式:采取PPP商業模式,確定合法投資建設主體,與政府指定的平臺公司依法成立流域投資公司。項目回款來源主要包含了水系綜合治理專項資金、土地資源收益、經營性資產收益、政府購買生態服務、多元產業收益與股權轉讓所得。

      價值實現:破解地區發展中環境治理與資金需求的矛盾,發揮政府和央企各自優勢,促進資源和資本結合,實現企業投資環境改善,環境改善提升資源價值,資源溢價反哺環境建設的良性循環,打通了資源變資產,資產變資本的生態價值轉換路徑。

      12.2云南滇中新區小哨國際新城

      云南滇中新區小哨國際新城水生態環境建設及綜合開發利用EOD項目及配套基礎設施建設項目,項目總投資為83億元。

      項目建設地點位于昆明市區東北角的小哨片區,距離主城區36公里,靠近長水國際機場,緊鄰小龍高速、昆嵩高速,國道G320穿境而過。

      項目實施范圍為干溝河、花莊河、花莊河水庫、八家村水庫河道沿岸剛性綠線和城市藍線范圍以及04組團。具體包括以下建設內容:

      1、EOD項目:

      (1)水生態環境治理工程。

      (2)云藥產業園建設工程。

      (3)4號路建設工程。

      2、配套基礎設施建設:

      (1)2、3、5號路建設工程

      (2)縱一、縱二、縱三路北延長線建設工程

      項目招標范圍為負責云南滇中新區小哨國際新城水生態環境建設及綜合開發利用EOD項目及配套基礎設施建設項目投資、融資、建設、運營維護和移交的社會投資人,項目資金來源為政府投資(含專項債)+企業自籌+市場化融資。

      項目主要采用EOD模式組織運作,實施“三河兩庫”水生態綜合治理與環境修復工程,補齊生態環境短板,同時規劃生態友好型的、有助于水生態環境持續改善的生物醫藥種植與加工產業作為反哺產業,促進產業開發與生態環境治理有效融合,從而實現生態產業化和產業生態化。

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